Вечером в среду Киев радостно сообщил, что Венецианская комиссия одобрила предложенный президентом Порошенко проект изменений Конституции Украины относительно децентрализации.
Очевидно, теперь этот проект сразу зарегистрируют в раде, чтобы та успела его предварительно одобрить до 17 июля, когда завершается вторая по счету сессия ее нынешнего созыва.
Следовательно, комплекс мер по выполнению Минских соглашений от 12 февраля станет невозможно реализовать.
Ведь в п. 11 этого документа записано: «Проведение конституционной реформы на Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой Конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов)». Это единственный политический пункт соглашения, выполнение которого имеет четкий дедлайн.
Президентский проект конституционных поправок сводится к передаче местной власти в областях и районах от госадминистраций к исполкомам местных советов. Президент получает право распускать любой совет и отправлять в отставку любого мэра, если найдет их действия антиконституционными.
Механизм роспуска советов и отстранения мэров содержится и в действующем законодательстве Украины. Только он иной и предполагает проведение досрочных выборов сразу после лишения местных властей полномочий. А вот по проекту Конституции после роспуска совета в течение года всю власть на данной территории получит назначенная из Киева администрация.
В тексте нет ничего об особенностях каких-либо регионов Украины, в том числе и «отдельных районов Донецкой и Луганской областей». Кроме того, с представителями неподконтрольных Киеву территорий он не согласовывался.
Если конституционные поправки по децентрализации будут приняты до конца, то лишь в предложенном виде. Ведь процедура изменений Конституции требует два голосования на очередных сессиях Верховной рады за абсолютно идентичный текст. Только в первом случае необходимо 226 голосов, во втором — 300. То есть на третьей сессии, которая начнется в сентябре и закончится в январе 2016 года, изменить текст, принятый в нынешнем июле, будет невозможно.
А вероятность того, что документ в парламенте сейчас поправят и примут с учетом Минских соглашений, приближена к нулю. Скорее — хотя это не очень вероятно — проект Порошенко не наберет голосов, ибо не всем в раде нравится расширение полномочий президента. Но это означает, что любые новые конституционные поправки можно будет принять уже не раньше февраля 2016, когда откроется четвертая сессия.
В последнее время казалось, что вопрос изменений Конституции стал ключевым моментом как для Москвы, так и для Донецка и Луганска. В силу упомянутого дедлайна им было выгоднее обыгрывать его, а не тему местных выборов, на которой больше сосредоточились на Западе.
Именно поэтому в начале июня ДНР и ЛНР направили в Контактную группу свои конституционные поправки. На 90% они представляли собой «вписывание» в основной закон Украины положений, содержащихся в примечаниях к п. 11 «Комплекса мер… по выполнению Минских соглашений». Эти примечания описывают основные черты статуса, который должны иметь отдельные районы Донецкой и Луганской областей по Конституции Украины. И включены они были в документ якобы по инициативе Меркель и Олланда (это прямо говорили в Кремле, а в Берлине и Париже не опровергали).
Поправки, в которых многие в России с негодованием увидели сдачу Донбасса, попытки «впихнуть» его в Украину и т.д., на мой взгляд, выдвигались в таком виде отнюдь не в расчете на их принятие Киевом. Расчет был на то, чтобы он их проигнорировал, и Россия получила повод обратить внимание Германии и Франции на то, что Украина документально зафиксировала отказ выполнять Минские соглашения в части конституционной реформы.
Но документальной фиксацией отказа мог стать только официальный проект изменений Конституции. Раз ничего записанного в Минске там нет, значит, вроде бы, западным партнерам по «нормандской четверке» останется лишь назвать белое белым, а черное черным.
Только назовут ли? Ведь Киев может опираться на мнение Венецианской комиссии, своего рода конституционного суда Европы, только с консультативными полномочиями.
Да, ровно три месяца президент ВК Джанни Букиккио, выступая в Совете Европы, говорил, что Украина должна провести децентрализацию в соответствии с Минскими соглашениями, и приводил пример такой децентрализации статус испанских автономных сообществ (то есть Каталонии, Галисии и т.д.) и Южного Тироля в составе Италии.
Оказывается, мнение Букиккио было частным мнением частного лица. Критических откликов на действия Киева давно можно было набрать немало не только в Европе, но и в США. Некоторые оппозиционные украинские политики любят их цитировать как иллюстрацию тезиса о прозрении Запада. И материалы на тему «Европа прозревает» уже разбухли до размеров мексиканского сериала, всё более напоминая любимое шоу советской пропаганды «Запад загнивает, и скорый крах его неизбежен».
Мнения отдельных людей, пускай известных и высокопоставленных, удобные для Москвы и Донбасса, существуют. Есть мнения и противоположные. Но когда доходим до позиции не отдельных личностей, а структур, имеющих право говорить от имени Европы, то позиция оказывается однозначной. Эта позиция больше, чем решение Венецианской комиссии, демонстрируется совсем недавними резолюциями Европарламента от 10 июня и ПАСЕ о полномочиях российской делегации и о без вести пропавших в Донбассе (соответственно от 24 и 25 июня). Там Минские соглашения трактуются как раз так, как их понимает Киев: речь идет исключительно о требованиях к России и ДНР-ЛНР, из которых главные — «вывести российские войска» и обеспечить контроль Украины над границей.
Разве можно было ожидать иного от европейцев?
Европейским политикам хорошо известны все три недавних прецедента мирного урегулирования вооруженного конфликта на континенте в рамках сохранения территориальной целостности. Это Босния (1995), Северная Ирландия (1998), Македония (2001). Причем в случае с балканскими государствами оно было достигнуто благодаря западному, в том числе европейскому, посредничеству.
Все три модели предполагают, что ключевые вопросы на соответствующих территориях решаются на основе консенсуса представителей разных общин во власти. То есть они идут заметно дальше Минских соглашений, которые ближе к асимметричной децентрализации по образцу Южного Тироля.
Однако и упомянутые урегулирования, и давняя или недавняя федерализация ряда европейских государств, и автономизация испанских провинций и британских Шотландии и Уэльса — всё это преобразование отдельных европейских стран в рамках единой Европы, в рамках создаваемой европейской нации в лице ЕС.
Но применение этих моделей (даже в том ограниченном варианте, который записан в Минске) в ассоциированной с Евросоюзом Украине — совсем другое дело. Ведь в странах ЕС переформатирование государств означало конституирование в их составе других европейских субъектов, на Украине оно будет означать создание субъекта пророссийского. То есть превращение местного «русского мира» из сугубо духовного понятия в административно-политическое.
Может ли это допустить Европа, которая еще в 2003 году помогла провалить реализацию меморандума Козака, представлявшего собой перенос на молдавскую почву европейского опыта балканского урегулирования? А ведь 12 лет назад никто не говорил о конфронтации Москвы и Запада, а соцопросы фиксировали симпатии европейцев и американцев к России. :///